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方禹:逐步解决手机实名登记难题
通信产业网|2013-05-20 06:53:08
作者:方禹来源:通信产业网

【通信产业网讯】(中国电子信息产业发展研究院产业政策所 方禹)实施手机实名制的主要目的,是清理垃圾短信等不良信息以及保障社会稳定。2012年底,全国人大常委会颁布了《关于加强网络信息保护的决定》(以下简称《决定》),明确规定了用户办理电话入网手续时应当提供真实身份信息。针对我国的具体国情,同时结合我国手机实名制的法律规定,在下一步手机实名制推进工作中,应当遵循“逐步推进”的原则,采用“鼓励性”措施与“限制性”措施并用的方式,以期既从根本上避免存量用户的进一步增长,又通过引导、限制的手段逐步消化掉我国的存量用户。

不过在实际操作中,实施手机实名制需要解决三方面困难。首先,《决定》中没有直接对存量用户的规定,如果要依据《决定》来要求现存的4.5亿存量用户进行实名补登记,那么首先应当确定《决定》有溯及力。该条规定只表明对新办理入网手续的用户要求实名登记,但未对存量用户是否需要补登记以及如何进行补登记等作出规定。该条若具备溯及既往的约束力,尚需进一步的司法解释或司法判决予以明确。

其次,根据动机的不同,存量用户可以分为两类:一类是便捷型导向的用户,重视时效性和方便性;另一类是需求型导向的用户,不实名登记是满足其使用需求的主要目的。如果要求前一种用户进行实名补登记,主观上的障碍不大,只需要登记途径方便。而对于后一种用户,主观上的难度较大,因为掩盖真实身份信息是其通过非营业厅途径购卡的初衷,不过从监管的角度来看,一些逃避登记真实身份的办卡目的恰恰是需要管制的对象。

最后,如果强制要求未实名登记用户进行补登记,成本过高:一方面如果要求强制性切断服务,会导致运营商失去大量用户,且实名登记需要技术、人力上的配套保障,需要运营商承担较大成本,不利于调动运营商的积极性;另一方面,在缺乏法理基础的情况下,强制切断用户服务,容易引起争议,运营商甚至包括出台具体规定的主管部门都将面临较高的被诉风险,并且此类诉讼涉及面广,可能产生巨大的诉讼成本,两方面难处导致管理部门在这个方面可以作为的空间有限。

应对这些问题,需要根据我国目前存量用户的具体特点,遵循“逐步推进”的原则,注重手机实名制与运营商利益的一致性,尽可能地保障用户的个人利益,采取“鼓励性”措施与“限制性”措施并用的方式,分步消化掉存量用户。

从根本上避免非实名登记用户的进一步增加,一方面,应当要求运营商不得直接或间接提供无需实名登记即可入网的服务形式;另一方面,严格限制非营业厅渠道的手机卡销售,在不能实现入网时实名登记的情况下,运营商应当取消通过报刊亭等方式代售手机卡,手机入网手续必须在营业厅办理,办理时需进行实名登记。同时,鼓励运营商积极创新技术手段,如果能够实现短信认证、远程终端认证等方式确认入网用户的真实身份,则可以放宽必须在营业厅办理的限制。

由运营商出台相应政策,对主动进行实名补登记的用户予以奖励,从而消化掉便捷性导向的用户。对于过渡期届满后仍然未进行实名补登记的用户,则需进一步采取其他手段。2010年,为了鼓励老用户登记,中国联通就已出台政策,通过话费奖励等方式鼓励老用户补登信息。

推动用户实名登记将是一项长期工作,鉴于我国手机实名登记制仍存在法理上的操作难度,对拒不实名登记的存量用户强制切断服务于法无据,且面临较大阻力,因此不应采取强制切断服务措施,而应当以“限制服务”为主要手段来清除存量用户。具体的做法可以考虑待运营商设置的鼓励实名补登记的优惠期届满后,在事先通知的情况下,对仍然拒不进行实名补登记的用户,采取拒绝接受这部分用户缴纳话费,仅提供基本的通信业务,而不再提供其他服务的措施。

关于这项措施,应留出必要的过渡期,以1-2年为宜,过渡期与上述优惠政策的期间重合,自过渡期届满之日起拒绝接受未实名登记用户的缴费行为。过渡期届满后拒绝接受缴费的强制措施并不切断用户的基本通信服务,其仍可以利用手机账户内的余额享受通话、短信等基本服务,待余额扣光以后,运营商即可予以停机。

为保障该措施的顺利执行,同时最大程度地保障用户的权益,我们建议在实名制立法中明确授权运营商采取该限制性措施来应对拒不进行实名补登记的用户,这种规定能够技巧地留下“法律漏洞”,即默许了排斥实名登记的用户,可以在过渡期届满之日前往前手机账户中充入足够多的金额,以实现在不能缴费后,其所期望的年限内仍然可以使用未实名登记的手机卡。

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责任编辑:晓燕

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